其一，从政策制定过程看，所谓“从群众中来”，就是说领导者在制定政策时要广泛动员群众参与，充分发挥群众的积极性。政策方案的形成，包括方案的提出和论证、评估，都需要一定的智慧和经验。智慧和经验从何而来，只能从群众中来。所以，领导者在政策制定过程中应善于集中群众的智慧和经验。其二，政策，无论是中央政策还是地方政策，均应反映群众的愿望和要求。只有这样的政策才能得到广大人民群众的拥护。但是，要在政策中反映群众的愿望和要求，政策制定者即领导者在制定政策时必须了解群众的愿望和要求。这就要求领导者在政策的制定过程中必须倾听群众的呼声，体察群众的情绪，把握群众的需要和要求。这也是“从群众中来”的应有之义。“到群众中去”的过程，主要是指领导执行政策的过程。但从检验政策的正确性的角度看，也是政策制定过程中的一个重要环节。毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属于正确的领导，必须从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众中考验这些意见是否正确。”　　这里“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见）”所描述的就是一个“领导—群众”或“群众—领导”的政策制定过程模型。即政策的制定过程是一个由群众分散的无系统的意见到领导的集中的系统的意见的过程。这里所谓“集中的系统的意见”就是我们所说的政策。“领导—群众”过程模型所描述的政策制定过程，也可以称之为从个别到一般的过程。因为作为分散的无系统的群众意见，往往是只反映群众中某个人或某个单位的事实、经验和要求，因而具有个别性的特点。而集中的系统的领导意见往往属于从个别总结出来的“一般口号”，因而具有一般性的特点。

　　对整个政策制定过程来说，群众的作用主要是提供原材料，而领导的主要作用则是把原材料加工成产品。没有原材料固然制造不出产品，没有加工工厂也同样制造不出产品2.因此，政策制定过程中既不能没有群众，也不能没有领导，它是一个领导与群众相结合的过程，中央政策的制定过程如此，地方政策的制定过程也如此。当然，对于地方政策来说，领导与群众相结？ ？不仅仅是本地方的领导与群众相结合，而且还有一个把当地群众的意见与上级领导意图相结合的问题。如何正确地把上述两者结合起来，这既能反映出政策制定者的水平，也是地方政策制定过程不同于中央政策制定过程的特点所在。